宋代权臣蔡京在中国历史上名声一向都不太好，很多人都批评他贪腐专横。其实，若从宋代的官员派系来讲，蔡京实际上属于王安石一派。而且，他的哥哥还是王安石的女婿。如果我们将王安石定义为改革派，随便批评蔡京也不太妥当。而且，如果我们仔细观察他在宋朝制定的医改计划，或许对他会有更全面的认识。
宋代商业经济有了长足的发展，土地日益集中，城镇化程度有了很大的提高。不过，宋代城市的人口逐渐增加，很多缺医少药甚至无人照顾的平民也流浪到城市。
地方政府的官员发现类似社会问题后，逐渐开始强化对平民的救济，还在制度上进行探索。比如，苏轼在杭州担任行政长官时，他不仅自掏腰包，还发动社会各界力量，捐地捐钱建立救济机构，帮助当地的弱势群体。
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1102年，蔡京在中央政府掌权，王安石一派再次崛起，将王安石的一揽子改革政策重新启用。而且，在社会救济领域，他开始综合前人的探索，有意在全国建立居养院、安济院、漏泽园等救助机构。因为蔡京主政户部，相当于现在的财政部，对于经济和财务事务比较有经验，敢于推出新政。
据说，居养院类似于现在的养老机构，主要收容无人照顾的老人和残疾人。安济院则类似于现在的医院，专门为贫民提供医疗救助。漏泽园则是帮助死亡流浪者的助葬机构。我们今天这些政策几乎都属于善政。
当时，在蔡京的推动下，地方政府开始大规模修建安济院。而且，中央政府还对医疗救助有绩效考核，在年底对地方官员的考核中，推行新政的官员将会获得嘉奖。因为中央政府的推崇，地方政府在社会救济上投入非常大。为了强化对救济机构的管理，他甚至直接派驻军官入住安济院。
当时，苏州下面的吴江县，城区狭窄，土地有限。地方官员便在学校旁边分别建立了居养院、安济院、漏泽园。这四家跟民生相关的机构紧紧连在一起，当地的老百姓开玩笑称之为“生老病死”。
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医药不分家。既然蔡京在医政上有自己的想法，自然也不会忽视药材供应问题。其实，早在王安石时期，改革派就偏执地认为，私人经营的药店通过“囤积居奇”来哄抬药价，谋取暴利，导致市场上药品价格和供应都不稳定。因此，王安石决定采取建立由政府直接经营的惠民药店，低价销售药品，平衡市场供给，稳定药材的市场价格，就是所谓“卖药所”。蔡京执政时期，政府直接经营的药店数量大大增加，政府对市场的干预更是逐步加强。
蔡京还希望地方政府大量兴建类似药局，直接经营药店，目的在于低价向民众提供药材。而且，政府大量遴选医生，征集民间秘方，采购并加工药材，配套国营药局的发展。这一系列政策在各地得到地方官员的响应。有一些零星的资料显示，政府经营的药局，其药材价格比市场价可能要低三分之一左右，差价则由政府买单。
他的医改计划其实还更庞大更细致。早在宋初，中央政府就编辑了100卷《太平圣惠方》，分发到各地，目的就在于将医学知识标准化。继承这一理念，1102年，蔡京改革医学教育，将其放入“国子监”中，希望通过“医学科举”来培养选拔医学人才和医政官员。而且，他还规划把通过考试的人才按照成绩等级分派到各级地方政府和军队，不仅提供医疗服务，普及医学知识，特别是传播中央编订的各种医书。
尽管他的新政在今天看来似乎都是善政，但是这一系列的改革在当时引起了很大的社会波动。
大量建立居养院、安济院、漏泽园等救助机构，虽然资助了弱势群体，但确实耗费了大量财力物力。而且，国家财富的有限，社会救济上的投入增加，其他领域的投入就会适当减少。于是，政治上的反对派大力攻击蔡京，认为他的政策使“天下穷民，饱食暖衣”，“而使军旅之士禀食不继”;甚至攻击他“不管活人，只管死户”。
而且，国家直接经营药店的政策更是引来了广泛批评。当时很多人认为药店出售的低价药材并没有帮助到穷人，而是被药店经营管理者监守自盗，谋取私利;甚至私自输送给有权有势的阶层。当时有一些人直接批评，“惠民药局惠官不惠民”。而且，王安石和蔡京的新政有不少类似举措，凡是他们认为某种产品的市场供给被私人工商业者操纵，就要由政府直接参与其经营，由政府直接介入市场，就是所谓的“市易法”。
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推崇市场化和私人工商业发展的财经作家吴晓波认为，王安石的“市易法”就是推崇大政府，让政府直接干预市场，让政府承担过多社会责任，大大侵犯了民间工商业者的力量。比如，国家直接经营药店不仅没有惠民，反而侵犯了私营药店经营者的利益，有“与民逐利”之嫌，一定程度上引起了民怨。
最终，蔡京因为政府内部反对派的攻击，被流放到偏远地区，整个王安石派系再次遭受打击。据说，流放途中，他一路乞讨，竟然凄惨到无人理睬，可见民怨不小。而且，蔡京过世后不久，宋朝的首都开封被金军攻陷，连皇帝都被俘虏，被称为国耻。因此，后世很多批评家都怪罪于他，认为新政消耗了国家实力，给国家带来了灭顶之灾。
尽管蔡京下台，但是安济院、药局等政策还是部分延续下来。不过，他宏大的医改计划慢慢消失在历史长河中，被一般人所遗忘。